土地難題 取消“雙軌制”只是第一步

    在這樣一種非市場(chǎng)化或者說(shuō)市場(chǎng)化程度有限的土地市場(chǎng)總體格局下，過(guò)分冀望高估“取消土地供應(yīng)雙軌制”的“減少特權(quán)用地，有利于公平競(jìng)爭(zhēng)”價(jià)值，顯然有些天真。

    國(guó)土資源部近日透露，全國(guó)將逐步擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地的覆蓋面，按照資源市場(chǎng)配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。專家表示，取消雙軌制能減少特權(quán)用地，有利于公平競(jìng)爭(zhēng)(9月18日《京華時(shí)報(bào)》)。

    應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“取消土地供應(yīng)雙軌制”確實(shí)具有某種“減少特權(quán)，有利公平”的積極作用。畢竟，相比于完全訴諸行政權(quán)力的“無(wú)償劃撥”，“土地實(shí)行有償使用”的確是一種更為市場(chǎng)化、也更能體現(xiàn)“公平競(jìng)爭(zhēng)”市場(chǎng)原則的土地資源配置方式。一方面，可以大大壓縮行政權(quán)力利用“無(wú)償劃撥”進(jìn)行權(quán)力尋租、土地腐敗的空間；另一方面，對(duì)于土地使用者來(lái)說(shuō)，“取消土地供應(yīng)雙軌制”也會(huì)為不同市場(chǎng)主體之間帶來(lái)一種更為平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。比如，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)，還是民營(yíng)企業(yè)，均須一視同仁地支付土地使用成本。

    不過(guò)雖然如此，對(duì)于“取消土地供應(yīng)雙軌制”的公平價(jià)值，筆者以為，仍然不宜過(guò)分高估。首先，應(yīng)當(dāng)看到，“取消土地供應(yīng)雙軌制”雖然確有利于公平的一面，但與此同時(shí)，它同樣也具有副作用的一面。比如，可能進(jìn)一步推高用地成本的副作用，助長(zhǎng)和加深政府對(duì)“土地財(cái)政”依賴的副作用。眾所周知，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)房?jī)r(jià)之所以居高不下，“土地財(cái)政”規(guī)模的日趨龐大(2010年全國(guó)賣地收入2.7萬(wàn)億元，增幅超70%)、地方政府對(duì)此依賴程度的不斷加深，“土地有償使用”以及相應(yīng)的“土地招拍掛”正是其基本的制度背景。

    更為重要的是，“取消土地供應(yīng)雙軌制”誠(chéng)然具有市場(chǎng)化的性質(zhì)，但從理想完善的土地“市場(chǎng)化”角度看，它所體現(xiàn)出的市場(chǎng)化程度、深度，事實(shí)上仍是非常有限、淺表的——遠(yuǎn)不足以根本改變整個(gè)土地管理供給領(lǐng)域，總體上仍由“行政權(quán)力主導(dǎo)”的非市場(chǎng)化基本格局。比如，土地供應(yīng)雖然以“有償”取代“無(wú)償”，但是土地供應(yīng)的具體數(shù)量、時(shí)間、空間，仍然完全掌握在政府手中；同時(shí)，土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的土地規(guī)劃，也仍完全由政府作主。而更為關(guān)鍵的一個(gè)非市場(chǎng)化事實(shí)又是，無(wú)論“有償使用”還是“無(wú)償劃撥”，在目前我國(guó)的土地市場(chǎng)，政府不僅是土地的公共管理者，也是唯一壟斷的土地供應(yīng)者和所有者。

    在這樣一種非市場(chǎng)化或者說(shuō)市場(chǎng)化程度有限的土地市場(chǎng)總體格局下，過(guò)分冀望高估“取消土地供應(yīng)雙軌制”的“減少特權(quán)用地，有利于公平競(jìng)爭(zhēng)”價(jià)值，顯然有些天真。必須充分意識(shí)到，囿于“行政權(quán)力主導(dǎo)”且權(quán)力缺乏有效制約的基本制度環(huán)境，即使沒(méi)有“無(wú)償劃撥”，權(quán)力尋租的空間和可能性仍是很大的。比如，“土地招拍掛”過(guò)程中的各種暗箱操作、事先約定，政府官員利用手中權(quán)力通過(guò)變更土地用途、規(guī)劃來(lái)獲得腐敗利益。另一方面，如果政府在土地市場(chǎng)上扮演的多重角色(既是土地監(jiān)管者，又是土地所有者)之間，總是充滿不可避免的內(nèi)在矛盾沖突，那么，僅僅進(jìn)行枝節(jié)上的修補(bǔ)，都是無(wú)法根本實(shí)現(xiàn)“減少特權(quán)、有利公平”的理想目標(biāo)的。(張貴峰)