縣改市，縣改區(qū)，“縣制”危機還是“新型城鎮(zhèn)化”

    “省管縣”遇阻 “縣改市”回潮

    “縣改市”暫時被凍結之后，縣級擴權的沖動沒有得到釋放，轉而通過“省管縣”的方式探路突圍。

    浙江是最早推動強縣擴權的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的總體原則，將313 項原屬地級市的經(jīng)濟管理權限下放給20 個縣市區(qū)，成為“省管縣”浙江模式。

    之后，中國許多省市開始推行財政“省管縣”的單項試點，這被認為是強縣擴權、壯大縣域經(jīng)濟的重大改革舉措，而在十年之后的今天，“省管縣”已經(jīng)處于膠著狀態(tài)、躑躅不前。

    雖然全國共有27 個省份1080 個縣實行了財政省直管，但相對其他領域的改革，各地推進熱情并不太高。從目前來看，具體的障礙就是地級市不愿放棄縣的直接管轄權，不管是對經(jīng)濟發(fā)達縣和不發(fā)達縣都不愿放，都覺得管得越大越好。

    財政部財政科學研究所副所長王朝才認為，省管縣的試點主要是財政權限的試點，在“財權”上繞過了市里，這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在于，人事、發(fā)改這些權力還歸市里管，縣領導仍然受制于市，放不開手腳。

    強縣擴權、省管縣遇阻，縣域轉而尋求另外的方式來突破發(fā)展瓶頸，“縣改市”再次進入視野。一些強縣甚至準備了相關的上報材料，只待中央政府一聲令下。

    但“縣改市”的閘門并沒有完全解禁，直至2010 年，民政部只批復了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設市，江西德安縣部分區(qū)域設立共青城市的申請。

    但今年年初，民政部在不到兩個月的時間內(nèi)連續(xù)批準吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單，這一動作被看作是“縣改市”全面解禁的信號。

    加之，借助新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的東風，“縣改市”風潮再起，引起專家學者的普遍擔憂。

    “很多人對新型城鎮(zhèn)化缺乏常識性的判斷，仍在片面追求城市空間擴張，大興造城運動，借新城之名，行奪地、爭地和占地之實，抬高房價和地價。”彭真懷說，如此放任下去，被嚴重扭曲的新型城鎮(zhèn)化就會演變成一場災難。

    “縣改區(qū)”矛盾重重

    從1997 年以后，“縣域”擴權并不是單線進行的，在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區(qū)成了很多地方政府新的城市化突破口。

    根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000 年的787 個增至2011 年的857 個，縣級市則從400 個下降到369 個。

    在2009 年省財政管縣等政策實施后，一些地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區(qū)。

    目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。以廣東為例，在珠三角地主要縣(市)改為區(qū)之后，東西北地區(qū)縣改區(qū)亦不少，去年廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區(qū)。

    一些百強縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發(fā)達縣市也可能面臨變區(qū)的命運。

    今年年初，“縣改市”可能開禁的信號，一度讓很多經(jīng)濟強縣興奮，并與“縣改區(qū)”

    發(fā)生著強烈的沖突。

    5 月8 日，浙江長興因“撤縣改區(qū)”釀就一場風波。長興是全國經(jīng)濟強縣，行政區(qū)劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準備，沒想到湖州卻提出“撤縣變區(qū)”。

    長興作為浙江財政“省直管縣”，財政80% 留給自己，20% 交給省里。變成區(qū)之后，一半要交給湖州。這引發(fā)了長興縣委四套班子、企業(yè)和當?shù)厝罕姷膹娏曳磳?，并?lián)名發(fā)出措辭嚴厲、態(tài)度堅決的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，長興縣所有黨政機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、園區(qū))的一把手也將集體辭職……”

    在縣改區(qū)方式上，縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突，面對洶涌民意，湖州市決定暫停“撤縣設區(qū)”計劃。

    “最根本的還是地方利益之爭”，竹立家說，相比之下，縣級政府對“縣改市”更為渴求，而地級市則更迫切地希望“縣改區(qū)”。這兩種力量此消彼漲，一直在較量。

    地級市喜歡“縣改區(qū)”，一是為壯大本身的經(jīng)濟實力，二是獲取更多的財政資源，三也是市領導政績的表現(xiàn)。”竹立家說。

    “縣制”的未來

    中央政府力推新型城鎮(zhèn)化之后，各地政府都在快馬加鞭，把“縣改區(qū)”、“縣改市”變成抓手，借此尋求更大的發(fā)展權限、更大的發(fā)展空間。

    學者質疑，無論是撤縣設市、設區(qū)都不能盲目推進，這不是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

    北京大學國家發(fā)展研究院副教授李力行，研究了大量的縣改市案例，他發(fā)現(xiàn)，盡管縣級市相比于縣，財政收入擴張更快，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務的指標方面，縣級市都沒有明顯勝過縣。這說明，在民生方面，“縣改市”并沒有帶來明顯的改觀。

    同樣，對于縣改區(qū)，竹立家研究的結果是：

    大量的縣( 市) 改區(qū)，成為大中型城市擴張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經(jīng)濟發(fā)展較為突出的縣(市)改為區(qū)之后，自身的發(fā)展動力也隨之弱化。以順德為例，在改區(qū)之前，順德一直在全國領先，但后來就不如昆山、江陰等地了。

    “一窩蜂地撤縣設市、設區(qū)，反映出地方政府除了盯著農(nóng)民的土地，摳土地財政，已經(jīng)沒有心思搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)信息化了。”彭真懷在各地調研了解到，并不是所有地方都適合擴大城市規(guī)模，搞行政造城。“有一個地級市，把城鎮(zhèn)化指標逐級分解到縣、到區(qū)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。”

    “省管縣”遇阻 “縣改市”回潮

    “縣改市”暫時被凍結之后，縣級擴權的沖動沒有得到釋放，轉而通過“省管縣”的方式探路突圍。

    浙江是最早推動強縣擴權的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的總體原則，將313 項原屬地級市的經(jīng)濟管理權限下放給20 個縣市區(qū)，成為“省管縣”浙江模式。

    之后，中國許多省市開始推行財政“省管縣”的單項試點，這被認為是強縣擴權、壯大縣域經(jīng)濟的重大改革舉措，而在十年之后的今天，“省管縣”已經(jīng)處于膠著狀態(tài)、躑躅不前。

    雖然全國共有27 個省份1080 個縣實行了財政省直管，但相對其他領域的改革，各地推進熱情并不太高。從目前來看，具體的障礙就是地級市不愿放棄縣的直接管轄權，不管是對經(jīng)濟發(fā)達縣和不發(fā)達縣都不愿放，都覺得管得越大越好。

    財政部財政科學研究所副所長王朝才認為，省管縣的試點主要是財政權限的試點，在“財權”上繞過了市里，這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在于，人事、發(fā)改這些權力還歸市里管，縣領導仍然受制于市，放不開手腳。

    強縣擴權、省管縣遇阻，縣域轉而尋求另外的方式來突破發(fā)展瓶頸，“縣改市”再次進入視野。一些強縣甚至準備了相關的上報材料，只待中央政府一聲令下。

    但“縣改市”的閘門并沒有完全解禁，直至2010 年，民政部只批復了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設市，江西德安縣部分區(qū)域設立共青城市的申請。

    但今年年初，民政部在不到兩個月的時間內(nèi)連續(xù)批準吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單，這一動作被看作是“縣改市”全面解禁的信號。

    加之，借助新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的東風，“縣改市”風潮再起，引起專家學者的普遍擔憂。

    “很多人對新型城鎮(zhèn)化缺乏常識性的判斷，仍在片面追求城市空間擴張，大興造城運動，借新城之名，行奪地、爭地和占地之實，抬高房價和地價。”彭真懷說，如此放任下去，被嚴重扭曲的新型城鎮(zhèn)化就會演變成一場災難。

    “縣改區(qū)”矛盾重重

    從1997 年以后，“縣域”擴權并不是單線進行的，在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區(qū)成了很多地方政府新的城市化突破口。

    根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000 年的787 個增至2011 年的857 個，縣級市則從400 個下降到369 個。

    在2009 年省財政管縣等政策實施后，一些地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區(qū)。

    目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。以廣東為例，在珠三角地主要縣(市)改為區(qū)之后，東西北地區(qū)縣改區(qū)亦不少，去年廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區(qū)。

    一些百強縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發(fā)達縣市也可能面臨變區(qū)的命運。

    今年年初，“縣改市”可能開禁的信號，一度讓很多經(jīng)濟強縣興奮，并與“縣改區(qū)”

    發(fā)生著強烈的沖突。

    5 月8 日，浙江長興因“撤縣改區(qū)”釀就一場風波。長興是全國經(jīng)濟強縣，行政區(qū)劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準備，沒想到湖州卻提出“撤縣變區(qū)”。

    長興作為浙江財政“省直管縣”，財政80% 留給自己，20% 交給省里。變成區(qū)之后，一半要交給湖州。這引發(fā)了長興縣委四套班子、企業(yè)和當?shù)厝罕姷膹娏曳磳?，并?lián)名發(fā)出措辭嚴厲、態(tài)度堅決的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，長興縣所有黨政機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、園區(qū))的一把手也將集體辭職……”

    在縣改區(qū)方式上，縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突，面對洶涌民意，湖州市決定暫停“撤縣設區(qū)”計劃。

    “最根本的還是地方利益之爭”，竹立家說，相比之下，縣級政府對“縣改市”更為渴求，而地級市則更迫切地希望“縣改區(qū)”。這兩種力量此消彼漲，一直在較量。

    地級市喜歡“縣改區(qū)”，一是為壯大本身的經(jīng)濟實力，二是獲取更多的財政資源，三也是市領導政績的表現(xiàn)。”竹立家說。

    “縣制”的未來

    中央政府力推新型城鎮(zhèn)化之后，各地政府都在快馬加鞭，把“縣改區(qū)”、“縣改市”變成抓手，借此尋求更大的發(fā)展權限、更大的發(fā)展空間。

    學者質疑，無論是撤縣設市、設區(qū)都不能盲目推進，這不是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

    北京大學國家發(fā)展研究院副教授李力行，研究了大量的縣改市案例，他發(fā)現(xiàn)，盡管縣級市相比于縣，財政收入擴張更快，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務的指標方面，縣級市都沒有明顯勝過縣。這說明，在民生方面，“縣改市”并沒有帶來明顯的改觀。

    同樣，對于縣改區(qū)，竹立家研究的結果是：

    大量的縣( 市) 改區(qū)，成為大中型城市擴張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經(jīng)濟發(fā)展較為突出的縣(市)改為區(qū)之后，自身的發(fā)展動力也隨之弱化。以順德為例，在改區(qū)之前，順德一直在全國領先，但后來就不如昆山、江陰等地了。

    “一窩蜂地撤縣設市、設區(qū)，反映出地方政府除了盯著農(nóng)民的土地，摳土地財政，已經(jīng)沒有心思搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)信息化了。”彭真懷在各地調研了解到，并不是所有地方都適合擴大城市規(guī)模，搞行政造城。“有一個地級市，把城鎮(zhèn)化指標逐級分解到縣、到區(qū)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。”