陳青藍(lán)：房產(chǎn)稅：一個(gè)潘多拉之盒

    陳青藍(lán) 經(jīng)濟(jì)學(xué)者

    房產(chǎn)稅的問(wèn)題已經(jīng)陷入了一個(gè)迷霧重重的境地，一方面看起來(lái)政府出臺(tái)房產(chǎn)稅板上釘釘、呼之欲出，另一方面，對(duì)房產(chǎn)稅的爭(zhēng)論仍然相當(dāng)激烈。那么，這個(gè)房產(chǎn)稅如果真的出臺(tái)，它到底會(huì)是一個(gè)什么樣的東西呢？

    對(duì)此，我們可以從目前我們可以看到的上海、重慶擬出臺(tái)的各種房產(chǎn)稅方案來(lái)分析。

    合法性問(wèn)題

    有關(guān)政府部門(mén)拋棄之前熱鬧了很長(zhǎng)時(shí)間的“物業(yè)稅”，轉(zhuǎn)而從故紙堆里翻出一條1986年公布的《中國(guó)人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，本身就說(shuō)明，他們已經(jīng)意識(shí)到征稅的合法性問(wèn)題，只不過(guò)他們想避重就輕，躲開(kāi)立法程序，多快好省地把稅征上來(lái)。連人大立法這個(gè)形式都不想走，可見(jiàn)其急迫的心情。

    然而，按照目前傳出來(lái)的各地的方案來(lái)看，房產(chǎn)稅改革是要擴(kuò)征范圍，從以前只針對(duì)營(yíng)業(yè)性房產(chǎn)擴(kuò)大到非營(yíng)業(yè)性房產(chǎn)，從而在事實(shí)上與物業(yè)稅沒(méi)有區(qū)別的一項(xiàng)稅收；而按照法治原則，擴(kuò)大征稅范圍本身和增加稅種一樣，都是需要通過(guò)立法程序確認(rèn)的，所謂“無(wú)代表不納稅”，沒(méi)有能夠代表納稅人的人大代表的批準(zhǔn)，隨意擴(kuò)大征稅范圍是非法的。目前“房產(chǎn)稅改革”是從國(guó)務(wù)院和發(fā)改委所提出的，地方政府自行決定“試點(diǎn)”，把一項(xiàng)從老百姓那里征稅這樣本來(lái)應(yīng)該由人民及其代表來(lái)決定的事務(wù)讓政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)隨意操作，其合法性顯然是不足的。要征收，就必須通過(guò)人大立法。

    關(guān)于房產(chǎn)稅的合法性，另一個(gè)問(wèn)題是與征收對(duì)象有關(guān)。之前的物業(yè)稅就存在這個(gè)問(wèn)題，物業(yè)稅應(yīng)當(dāng)是向土地物業(yè)的所有者征稅的，而中國(guó)的土地是國(guó)有的，向“租用70年”土地的租客收稅顯然說(shuō)不過(guò)去。國(guó)務(wù)院、發(fā)改委和地方政府大概也意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，于是很“聰明”地將目標(biāo)轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)稅”，不向地產(chǎn)所有者征稅，而向土地之上的房產(chǎn)所有者征稅，這樣看上去就“巧妙”地解決了征稅的合法性問(wèn)題。然而，即便是這樣，這個(gè)稅種的合法性問(wèn)題仍然沒(méi)有解決，因?yàn)榘凑宅F(xiàn)有的方案，房產(chǎn)稅的征收是按照房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)為基數(shù)來(lái)計(jì)算，顯然房產(chǎn)本身的市場(chǎng)價(jià)絕大部分與其下面的土地有關(guān)，北京市中心的房子賣(mài)4萬(wàn)元一平米，小縣城的房子賣(mài)一千多元一平米，并不是因?yàn)榉孔颖旧碓靸r(jià)區(qū)別多大，而是因?yàn)樗鼈兯幍牡囟尾煌?。造房子的混凝土、鋼材、磚頭的價(jià)格在各地都相差不多，而且是隨著使用年限而逐年貶值的，不會(huì)逐年升值，升值的一定是土地的價(jià)格。因此，以房產(chǎn)稅替代物業(yè)稅，看似聰明無(wú)比，其實(shí)仍然沒(méi)有解決征稅的合法性問(wèn)題。這個(gè)“房產(chǎn)稅”征的仍然是土地稅。

    要征房產(chǎn)稅，就得有說(shuō)法，這稅合法嗎？

    是加稅還是替代其他稅種？

    到目前為止，關(guān)于房產(chǎn)稅懸而未決的一個(gè)疑問(wèn)是：房產(chǎn)稅是替代其他稅種，還是加稅？

    中國(guó)的宏觀稅負(fù)已經(jīng)過(guò)高，按照官方的統(tǒng)計(jì)是稅收總額超過(guò)GDP的20%，而按照中央黨校教授周天勇的測(cè)算，中國(guó)的實(shí)際宏觀稅負(fù)如果算上稅外的政府收費(fèi)、國(guó)有企業(yè)的收入等實(shí)際上接近或者超過(guò)GDP的50%，實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)了一些以高稅收著稱(chēng)的北歐國(guó)家的稅負(fù)，而眾所周知，北歐國(guó)家的稅負(fù)所對(duì)應(yīng)的從搖籃到墳?zāi)沟母＠袊?guó)是基本上沒(méi)有的。而中國(guó)每年的稅收收入增速都達(dá)到20-30%，超過(guò)GDP增速的幾倍。在稅負(fù)過(guò)高的背景下，再提出加稅的方案，增加老百姓的負(fù)擔(dān)，只能讓老百姓的生活更加艱難，同時(shí)也會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    房產(chǎn)稅即便需要征收，也不應(yīng)當(dāng)再增加老百姓的稅負(fù)。在這里加稅的同時(shí)，應(yīng)該在其他地方減稅，這應(yīng)該是房產(chǎn)稅開(kāi)征的先決條件。具體應(yīng)該替代什么稅種，這可以進(jìn)行探討。比如開(kāi)征房產(chǎn)稅替代交易環(huán)節(jié)的契稅、土地出讓金等諸多費(fèi)用；再比如，房產(chǎn)稅可以抵消個(gè)人所得稅，抵消繳納的社保費(fèi)用等。

    房產(chǎn)稅能否解決地方財(cái)源問(wèn)題？

    此次房產(chǎn)稅的征收，政府的態(tài)度其實(shí)是很微妙的。一方面，增加稅收就是增加地方政府的錢(qián)袋子，對(duì)此地方政府應(yīng)當(dāng)是非常積極，事實(shí)上我們可以看到上海市、重慶市等地方政府的確動(dòng)作很迅速、主動(dòng)；另一方面，對(duì)多套房征稅，對(duì)政府當(dāng)中的一些擁有多套房產(chǎn)的官員有影響，這些官員個(gè)人會(huì)對(duì)此形成阻力。既希望開(kāi)征，增加政府收入，又不愿意自己個(gè)人出血，這樣的心態(tài)是在是難以形容，這也成了現(xiàn)在房產(chǎn)稅久拖不決的一個(gè)重要原因。

    我們且不管政府的動(dòng)機(jī)和心態(tài)，但從這個(gè)稅收本身來(lái)分析，其是否能夠達(dá)到其目的。

    對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，對(duì)房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的征稅是一件好事。此前的“土地財(cái)政”，很多地方政府的收入50%以上來(lái)自于賣(mài)地收入，這種狀況是無(wú)法持續(xù)的，土地資源的有限使得賣(mài)地收入總會(huì)有一天枯竭，而理論上土地收入是70年的，應(yīng)該分到70年來(lái)用，但這顯然不可能，本屆政府收了土地收入之后一定會(huì)把錢(qián)花光，不會(huì)替下屆政府留下一個(gè)鋼崩的，下屆政府只能自己找財(cái)源。在目前的分稅制下，中央政府將大頭的稅源都拿走，而地方政府的收入來(lái)源只能大部分靠賣(mài)地，我們看到各個(gè)城市都在向中央爭(zhēng)取“特區(qū)”政策，如成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)株潭三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、廈門(mén)特區(qū)擴(kuò)容、深圳特區(qū)擴(kuò)容，以及最近掛牌的重慶兩江新區(qū)等，很大程度上就是在向中央要土地，有了經(jīng)濟(jì)區(qū)、特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的名頭，就可以名正言順地圈地了，比如6月18日掛牌的重慶兩江新區(qū)的政策當(dāng)中就有一條：兩江新區(qū)的土地計(jì)劃單列。地方政府對(duì)土地的依賴(lài)不改變，當(dāng)無(wú)地可賣(mài)的時(shí)候，政府就無(wú)法維系下去。

    從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅的確可以開(kāi)拓政府的財(cái)源，這個(gè)稅源是源源不斷的，當(dāng)土地賣(mài)光的時(shí)候，每年還有固定的房產(chǎn)稅可以征收。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府的稅收的確是以物業(yè)稅或房產(chǎn)稅為主，這樣的稅制的確對(duì)維護(hù)地方政府的開(kāi)支來(lái)源，促使地方政府改進(jìn)公共服務(wù)起到了很重要的作用。然而，在中國(guó)，這個(gè)稅種的征收本身是大可質(zhì)疑的。首先，是前面所談到的合法性的問(wèn)題以及實(shí)際上增加了人們的整體稅負(fù)的問(wèn)題，由于這些問(wèn)題的存在，會(huì)增加人民逃稅抗稅的可能。在這種情況下，房產(chǎn)稅的征收成本會(huì)相當(dāng)高。

    其實(shí)，房產(chǎn)稅這個(gè)稅種對(duì)中國(guó)的征稅體制是一個(gè)革命性的挑戰(zhàn)。以前征稅或者是如增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅這樣的稅收，直接向企業(yè)征收，或者是如個(gè)人所得稅這樣由企業(yè)和單位代扣，或者如房產(chǎn)交易稅那樣在交易環(huán)節(jié)征收，征稅難度不高，而房產(chǎn)稅需要每年向每戶(hù)居民直接征收，需要從居民已經(jīng)落在口袋里的錢(qián)里掏一部分出來(lái)，這對(duì)人們的稅痛感是完全不一樣的，這樣面對(duì)面逐人征稅，成本之大難以想象，如之前各地層出不窮的強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致的暴力事件一樣，征收房產(chǎn)稅與抵制房產(chǎn)稅的斗爭(zhēng)成為社會(huì)不穩(wěn)定的源頭也并不是不可能。泄露出來(lái)的上海的房產(chǎn)稅方案中就提出納稅人自行申報(bào)。而從前幾年實(shí)施的個(gè)稅自行申報(bào)執(zhí)行情況來(lái)看，房產(chǎn)稅的自行申報(bào)很可能是一句空話。在執(zhí)行成本和逃稅比例可能都會(huì)很高的情況下，中央政府、地方政府所寄予熱情的“可持續(xù)的”稅源問(wèn)題會(huì)不會(huì)是鏡花水月呢？

    房產(chǎn)稅到底能否降房?jī)r(jià)？

    政府是公共服務(wù)的賣(mài)家，納稅人是公共服務(wù)的買(mǎi)家。正常的情況下，買(mǎi)家是希望商品或服務(wù)的價(jià)格越低越好，而賣(mài)家希望價(jià)格越高越好。在中國(guó)，在房產(chǎn)稅問(wèn)題上，這個(gè)問(wèn)題倒過(guò)來(lái)了，很多納稅人在呼吁加稅，原因在于他們認(rèn)為房產(chǎn)稅是個(gè)神奇的東西，這個(gè)東西可以讓房?jī)r(jià)降下來(lái)。

    在這樣的背景下，政府房產(chǎn)稅開(kāi)征的理由也很理直氣壯：抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)或者降房?jī)r(jià)。據(jù)很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析，在持有環(huán)節(jié)的征稅會(huì)增加房產(chǎn)持有者的成本，從而讓他們傾向于放棄房產(chǎn)，這將會(huì)增加市場(chǎng)上二手房產(chǎn)的供應(yīng)，從而改變市場(chǎng)上的供求關(guān)系，進(jìn)而降低房?jī)r(jià)。

    這樣的邏輯其實(shí)似是而非。其荒謬之處在于只看到了影響供求的其中一個(gè)可能存在也可能不存在的因素，而對(duì)其他因素視而不見(jiàn)。

    首先，征房產(chǎn)稅本身并不增加房產(chǎn)的數(shù)量，并不能從根本上改變供求關(guān)系。耕地紅線的限制本身限制了城市土地供應(yīng)的數(shù)量，這是中國(guó)土地市場(chǎng)的一個(gè)基本面，同時(shí)在這個(gè)基本面之上又得加上宏觀調(diào)控導(dǎo)致的城市住宅土地供應(yīng)的進(jìn)一步減少，使得住宅市場(chǎng)供不應(yīng)求成為相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的基本面。土地供應(yīng)的不足，尤其是中心城市土地供應(yīng)的緊張，導(dǎo)致住宅市場(chǎng)會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)以供不應(yīng)求為基本面。再加上這幾年寬松的貨幣政策導(dǎo)致的通貨膨脹，超量的貨幣追逐有限的房產(chǎn)，在這個(gè)背景下，住房?jī)r(jià)格長(zhǎng)期是看漲的。而房產(chǎn)稅并不能改變住房數(shù)量有限的現(xiàn)實(shí)，而只能白白增加老百姓持有房產(chǎn)的負(fù)擔(dān)。

    其次，房產(chǎn)稅針對(duì)二套房以上的房產(chǎn)征稅，其實(shí)是對(duì)租房市場(chǎng)的打擊。這種打擊其實(shí)是毫無(wú)道理的。居民擁有二套房以上的房產(chǎn)，是城市之所以存在租房市場(chǎng)的原因。如果所有人都只擁有一套房，很難想象會(huì)有租房市場(chǎng)存在，如果真是這樣，一個(gè)國(guó)家內(nèi)的人口流動(dòng)就會(huì)停滯，而人口流動(dòng)的停滯就意味著經(jīng)濟(jì)的停滯。我們可以分析一下，房產(chǎn)稅征收的后果：首先房主會(huì)把房租提高到足以覆蓋房產(chǎn)稅成本以及其應(yīng)有的房租投資回報(bào)的程度，例如原來(lái)月租為3000元的房子，如果房產(chǎn)稅為每月1000元，那么房主就會(huì)把房租價(jià)格提高到4000元，或者3000元到4000元之間的一個(gè)價(jià)格，而一定不會(huì)保持原來(lái)的3000元的價(jià)格，因?yàn)槿绻顿Y回報(bào)不足的話，很多房主就可能會(huì)放棄出租房屋，寧可空置。結(jié)果是租房者的負(fù)擔(dān)比以前更重。在這種情況下，就會(huì)有部分租房客轉(zhuǎn)而選擇購(gòu)房，這就會(huì)增加社會(huì)上的買(mǎi)房需求，從而推高房?jī)r(jià)。

    原因就在于，人們的住房需求沒(méi)有改變，只不過(guò)在買(mǎi)房和租房之間進(jìn)行選擇。購(gòu)房的需求下降，租房的需求就會(huì)上升；租房的需求上升，則購(gòu)房的需求就會(huì)下降，這二者是有替代性的。因此，從這個(gè)邏輯上來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)稅是可能推高房?jī)r(jià)的。

    總之，無(wú)論從哪個(gè)方面來(lái)說(shuō)，出臺(tái)房產(chǎn)稅都不是一個(gè)好主意。這個(gè)稅種在目前的情況下，既不能徹底解決地方財(cái)源問(wèn)題，也不能抑制房?jī)r(jià)，在合法性上也備受質(zhì)疑，實(shí)際征收過(guò)程中也可能因逃稅抗稅而形成社會(huì)不穩(wěn)定之源，這樣的政策，可能不是房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定的福音，相反倒可能是釋放出不可控制的魔鬼的潘多拉盒子。